公共租赁住房

公共租赁住房首次出现的时间是在2009年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要大力发展公共租赁住房。为了实现这一目标，2010年6月国务院颁发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，2012年5月住建部发布了《公共租赁住房管理办法》，这一办法详细规定了公共租赁住房的分配、运营、管理和退出机制，从此我国公共租赁住房进入规范化的发展道路。2013年12月《住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》发布，文件规定，从2014年起，各地廉租住房和公共租赁住房合并运行，统称公共租赁住房。

公共租赁住房是针对住房困难群体的一种带有过渡性质的保障性住房，由国家在政策上提供一定的支持，在施工建设标准和租金水平上进行一定限制，旨在为那些收入水平处于社会中下游的住房困难群体提供住房帮助，其户型面积有限，租金水平相对较低，只供给于住房困难人群，属于国家住房保障体系项目中的的核心部分。值得一提的是，个体并不能享有对公租房的持有权利，该项权利归政府或相关管理部门所有，并以低出市场房价均值或者租赁者可承担的价格为某一特定群体提供住房。同时，对于租住公共租赁住房已满三年的住房困难群体提供租赁与销售的双重优惠政策。共租赁住房的产权归政府或是公共机构而不是个人所有，其租金一般低于市场价格，且以租住者能够承受的价格租给那些符合条件的人群，诸如新毕业的大学生，从外地迁入本地的工作职工以及一些生活困难的残疾人和退休的老人等。

国内各城市均出台了相应的管理办法或实施细则对公共租赁住房进行定义，如2009年北京市出台的《公共租赁住房管理办法(试行)》规定：公共租赁住房是指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。

2010年上海市印发的《发展公共租赁住房的实施意见》将公共租赁住房定义为：政府提供政策支持，由专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和条件，按略低于市场水平的租赁价格，面向规定对象供应的保障性租赁住房。

2010年重庆市公布的《公共租赁住房管理暂行办法》指出：公共租赁住房是由政府提供政策支持，并由政府投资建设、限定户型面积并按优惠租赁给符合条件的家庭的保障性住房。

2011年杭州市发布的《公共租赁住房管理租赁管理实施细则(试行)》规定：公共租赁住房是由政府主导投资、建设、管理，或由政府提供政策支持、其他各类主体投资建设、纳入政府统一管理，限定建设标准和租金水平，租赁给符合条件的城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生和创业人员的保障性住房。

2012年，住房和城乡建设部在《公共租赁住房管理办法》(住建部令〔2012〕第11号)中将公共租赁住房统一定义为：由国家提供政策支持、限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新进就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。但是，在公共租赁住房实际推进工作中，对于保障对象的确定以及租金的定价各地政府因地制宜。当2014年国家提出将廉租住房开始逐渐并入到公共租赁住房中时，公共租赁住房变成了两者的统称。公共租赁住房的所有权归属于国家政府，承租人只能自住不能出售或出租

公共租赁住房这种保障性住房为我国城镇中住房困难的社会群体提供了强有力的保障。这一群体主要是指达不到购买商品房的能力同时还未享有国家保障性住房优惠政策的中低收入群体，主要包括四种类型：

(1)中低经济收入的住房困难群体。他们属于社会中的“夹心层”群体，没有足够资金购买商品住房，与此同时，他们还不能成为享受经济适用房与廉租房等优惠政策的对象群体，并未达到申请标准。

(2)外来务工人员及相似群体。这一部分人群大多都来自于农村，以劳动力为生存资本，没有城镇户口，个人的收入水平远低于所处城市的居民平均收入水平，并且不被纳入到政府住房保障的范畴。

(3)新就业的大中专毕业生，即刚从高校毕业就职于国企、政府机关及组织单位并不具备购房经济实力的新员工。

(4)已纳入国家经济适用房或廉租房范畴，但房源供给紧张，当前仍处于无房可住状态的社会群体^[1]。

(1)保障性。住房权是人的基本权利，公共租赁住房是国家为了解决中低收入住房困难群体的住房问题而推出的一项保障性住房政策，它是在廉租住房、经济适用住房的基础上推出的又一项保障性住房，与前两项一样具有最基本的保障性质，旨在保障中低收入群体的基本住房需求，真正达到“居者有其屋”。

(2)政策支持性。公共租赁住房与普通商品房最大的不同就是它是由国家出于住房保障的目的，制定出台一系列相关政策推动发展，而不是像普通商品房一样在市场中自由发展，并没有相关政策为其提供支持。基于公共租赁住房的特殊性，国家在其资金筹集、建设施工、土地供应、税收金融等方面都会提供一定的政策支持。

(3)租赁性。公共租赁住房是向特定人群提供的一种用于租赁的过渡性住房，当申请对象达到规定的租赁期限且没有提出续租申请、不再符合租赁条件时或是违反公共租赁住房租住条件的就需要让出其所居住的公共租赁住房由其他符合条件的租户租住。

(4)专业性。无论是用哪种方式筹集建设的公共租赁住房，都是专门用来出租的，而不是像普通的个人出租房一样用来自住，而且公共租赁住房是向特定人群提供的专业住房，不能用作他图。

(5)供应群体广泛性。公共租赁住房是在专门向低收入群体提供的廉租住房和专门向中等收入群体提供的经济适用房无法解决城市“夹心层”住房问题的背景下产生的，它的范围包括收入水平在中等偏下的住房困难群体，可以是新就业的大学生，也可以是从外地迁入本地的新就业职工，其所供应的对象也可以根据各地的实际情况进一步扩大，相较于廉租住房和经济适用住房，公共租赁住房的供应群体具有广泛性^[2]。

(6)政府主导性。市场经济具有优化资源配置的特性，客观上要求政府能够主导公共产品的供给，从而实现经济的健康发展和社会的和谐稳定。这种属性同时决定了政府将成为投资公共租赁住房的主体，而市场则是代理建设和辅助参与。市场这一系列的过程都离不开政府政策的激励和监督管理。

(7)半开放的市场属性。由于公共租赁住房的社会保障属性，其价格的设定也就不再适用市场机制。政府需要通过对住房困难人群的经济收入及可承受的租金范围进行衡量，从而来规范和制定租金标准。此外，公共租赁住房并不是对所有人都开放，申请人应符合经济收入限制条件，比如丧失劳动能力的低收入人群，低保户等一些没有购房能力的群体^[3]。

(1)适用对象定位公共租赁住房的最初目的是帮助那些暂时不能承受商品房高房价，也不符合申请廉租房条件的住房困难人群。包括收入低于当地标准收入的中低收入家庭、新进就业的各类毕业生、无力负担住房的外来务工人员以及其他没有购买住房能力的人群。政府应该首先保障这部分群体的基本住房需求，建立健全住房保障体系，不断改善这些住房弱势群体的居住条件。

(2)服务定位公共租赁住房是一项公共服务，它的特点主要表现为安全性、包容性以及公共福利性。作为一项公共服务，公共租赁住房要实现可持续经营，必须贯彻“保护成本，微薄利润”的原则。由于公共租赁住房租金全部用来维护公共租赁住房的稳定发展，因此只要出租房的收入和支出可以保持平衡，租金水平也将会保持相对稳定。

保障性住房包括廉租房、棚改房、经济适用房、公租房等，现在还兼有货币补贴方式。公租房较于其它保障性住房，有明显的区别。

(1)保障对象不同。廉租房保障的是城镇低收入群体，棚改房保障的是拆迁群体，经济适用房保障本地户籍的中低收入家庭，公租房面向的是新流入人口、大学生、外来务工人员和中低收入人群。公租房的保障范围比经济适用房、棚改房、廉租房都要广。

(2)保障期限不同。经济适用房以低价购买方式，保障期限是终生。廉租房只租不售，受益者的保障期限是长期的。公租房只能租，合同租赁期限原则上不超过五年，保障期限是过渡的、短期的。

(3)循环使用率不同。公租房保障对象的流动性及收入波动较“廉租房”“经济适用房”保障对象变化更大，意味着公租房会面临频繁的入住和腾退，多个租户循环使用，这是公租房与其他保障性住房不同的一个明显特征

(4)与廉租住房相比，公共租赁住房是以实物配租为主，并且将保障群体的范围扩大到了新就业无房职工、外来务工人员等“夹心层”；但自《关于公共租赁住房与廉租房并轨运行的通知》发布之后，二者并轨运行并统称为公共租赁住房。与经济适用房相比，两者的区别在于经济适用房只售不租；虽部分城市发布的《公共租赁住房管理暂行办法》或通知中提及承租人在公共租赁住房租赁期满后，可自行选择申请购买所租住房屋，但至今尚未有地区施行购买政策，故我国公共租赁住房目前的运营模式仍为“只租不售”^[4]。

公共租赁住房具有公共物品的属性，以明确的入住条件，限定的价格、面积、租金等条件，满足特殊人群的需要，实现保障性住房特征。所以公共租赁住房在后期的管理要和其他大类的住房管理做区分。按照《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》，对其后期管理进行了约定，重点为租赁房的管理和相关物业的服务工作。

(1) 使用监管：对租户的日常行为监管、退房管理和对产权单位的审查监管等。具体包括：房屋使用管理、日常事宜管理、入户巡查，并完备做好巡查工作记录、房屋及其他设施的维修养护、缴费和物业服务协调等有关服务，租金、水、电、气、暖、网络和其他物业服务等相关费用管理与监督，公共租赁的住房擅自变更房屋结构、转租、转借、长期空置和擅自调换行为监督，建立公共租赁住房投诉举报制度及公共租赁住房年度复核手续；租赁管理、住房租金管理、签约管理、合同签订和租赁房屋交接入住登记手续核对办理；根据承租人的身份证信息及其入住凭证，并收取相应的租金，履约保证金。同时也一定要验收屋内的家居设施，清楚关于水、电、气计量表的数据等，点交钥匙、水、电、暖卡等相关物品。

(2)运营管理：租赁管理和物业管理等。物业维修服务管理包括物业房屋或者建筑物及其本体的主要公用结构部件、公用设施及其他公用设备的日常维修、养护和运营管理配套物业设施的日常维修、养护和运营管理；对公共生活环境的保洁卫生、垃圾清理和货物清运，安全性的监测，巡视，人员日常出入管理。还包括一些对物业服务中的资料、档案的管理。

(3)社会管理：社会服务是管理开展社民基本公共服务，引导社会志愿创业服务，推进社会便民利民，为社会保险、劳动人力就业、公共健康、基本法制医疗、义务教育、户籍管理、社区服务、失业民众再就业等，为社区提供便捷优质服务，同时，还要提供由专业人士配合的社工服务，包括了租户的户籍信息采集等^[5]。

(1)概念

《公共租赁住房管理办法》中第四章“使用与退出”部分第二十七条、二十九条明确规定了应当退回公共租赁住房的几种行为，包括将公租房转租、转借、擅自调换或改变用途的；破坏公租房或擅自装修且拒不恢复原状的；在公租房里面从事违法活动；无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的。承租人有以上行为之一的，责令退出公租房，拒不退出的，由住房保障主管部门责令其限期退回；逾期不退回的，可以依法申请人民法院强制执行。承租人在承租期内应及时足额缴纳租金，累计6个月以上拖欠租金的，应当腾退所承租的公共租赁住房；拒不配合办理腾退的，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房。另第三十一条规定，承租人有下列情形之一的，应当腾退公共租赁住房：第一，承租期结束经审核不再继续符合条件的；第二，自有房产发生变化不再符合续租条件的；第三，租赁期内承租或者承购其他保障性住房的。根据规定，承租人有以上三种情形之一的，主管部门应当为其安排合理的搬迁期，搬迁期内租金按照合同约定的租金数额缴纳。搬迁期满不腾退公共租赁住房且承租人确无其他住房的，应当按照市场价格缴纳租金；承租人有其他住房的，公共租赁住房的所有权人或其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼，要求腾退公共租赁住房。

(2)退出方式

公租房的退出方式主要分为腾退公租房、取消租金补贴和购买公租房三种。目前而言，对于北京、上海等人口多、土地资源紧张的大城市而言，现阶段无法做到全面建立公租房体系以保障全部常住人口的住房政策。根据城市实际情况因城制宜，这些城市还是应将有限的公租房房源提供给最困难的家庭，并实施严格的准入退出机制，同时要加强退出激励机制，鼓励租户腾退公租房，并通过市场方式或租金补贴保障形式解决自身的住房问题。除此之外，对于有条件的城市，除了严格执行准入和退出之外，还可以考虑通过市场化租金的办法实现公租房的形式退出。在符合一定条件时，公共租赁住房也可以通过出售的方式改变房屋性质，符合条件通过审核的保障家庭可以购买公租房变为自有住房，既改善了住房条件，也实现了公租房退出。当然，在公租房购买过程中，要严格管理，出售后的公租房应采取封闭运行的方式，防止不当牟利^[6]。

参考资料：

[1]褚乃媚.新市民公共租赁住房居住满意度研究--以广西南宁市为例

[2]王楠.太原市城区公共租赁住房住户满意度研究

[3]王芳芳.吕梁市公共租赁住房住户满意度研究

[4]刘思宇.基于演化博弈理论的公共租赁住房退出监督问题研究

[5]李晶.公共租赁住房后期管理研究--以北京市H公共租赁住房项目为例

[6]李慧霞.常州市公共租赁住房退出问题研究

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