PPP模式（政府和社会资本合作）

PPP全称是Public-PrivatePartnership，一词最早源于英国，其最初是用来总结一些政府特许经营、公私部门合作模式。现经过各国的实践，有了更为丰富的内涵。

联合国开发计划署(UNDP)认为PPP是在公私部门的合作体制下博采众长的一种方式。其能够有效整合财源、专业知识和经验，集中力量对城市的环境基础设施进行建设和运营管理；欧盟委员会认为PPP是指由公私部门共同提供公共项目和服务的一种合作关系；加拿大PPP国家委员会则认为PPP是指以公私部门以双方的经验为基础，利用风险分担、资源分配和利益共享联结机制来满足公共需求的一种合作经营关系；美国PPP国家委员会的定义是PPP是以满足公共需求为目的，结合私有化和外包两者的优点，利用私人资源来建设、运营公共基础设施的一种公共产品提供方式；2014年我国财政部将私人资本拓展至社会资本范畴；在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中也对PPP模式进行了界定，其核心要义是政府与社会资本通过特许经营、购买服务、股权合作等方式建立利益共享、风险分担及长期合作关系。其能够增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率。

PPP字面可理解为“政府和社会资本合作”，即把市场机制引入基础设施的投融资，政府等公共部门可以通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品与服务，有助于减轻政府在基础建设中的资金压力，降低运行成本，提高资金使用效益，也有利于合理分配风险，提高项目质量，从整体上统筹社会经济效益，提高公众满意度。我国常见的PPP操作模式有BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)、O&；M(委托运营)和MC(管理合同)等。

PPP的概念于2014年被正式提出。但我国最早于1994年就有相应的实践案例(BOT项目)。我国PPP的发展大致经历了5个阶段，分别为早期实践阶段(1994-2001)、探索阶段(2001-2010)、酝酿阶段(2010-2014)、高速发展阶段(2014-2017)和规范阶段(2017-至今)。

(1)早期实践：1994年以原对外经济贸易合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》为标志，提出外商可以通过合作、合资或独资的方式建立BOT项目公司。同年，原国家计委、电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，明确政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。以外商为切入点，放开基建领域特许经营。

(2)探索阶段：2001年原国家计委发布《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出促进民间投资发展，放宽投资领域及拓宽融资渠道。2013年，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化的意见的通知》，明确鼓励社会资金和外国资本参与市政公用设施建设，推进市政公用行业市场化进程。进一步放开投资主体，社会资本亦可参与基建领域特许经营。

(3)酝酿阶段：2010年国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为标志，提出进一步鼓励和引导民间投资，拓宽投资领域和范围，鼓励民间投资进入基础产业和基础设施领域以及市政公用事业等。2010年国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确指出加强对地方融资平台规范管理。文件级别从部委上升至国务院层面，并首次提出加强对地方融资平台的管理。

(4)高速发展阶段：2014年国务院发布《关于加强地方政府债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，明确“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，同时指出“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。PPP替代/部分替代地方融资平台功能，是地方债务风险与短期投资诉求之间矛盾的重要解决方案，PPP进入历史性发展机遇期。

(5)规范阶段：2017年财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确禁止地方政府将PPP作为违法违规变相举债的投融资工具。同年，国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，明确要求建立PPP业务管控体系，严格准入条件，防范债务风险。PPP从解决地方债务风险的手段之一，转变成为地方债务风险的来源之一(基层执行出现异化)，PPP逐步走向规范^[1]。

EPC模式是国际通用的工程总承包产业总称，指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的安全、质量、进度和费用进行负责。

(1)外包模式

外包就是将项目以打包的方式交给承包单位负责。一般来说，私营企业会对政府的投资项目进行承包，建设完成后向政府获得承包资金。比如，私营企业对项目建设负责，或者对项目维护管理负责，政府为其支付一定的费用。对于外包项目，私营企业基本不会有比较大的风险。在具体的项目中，外包方式包括项目的运营维护、合同的管理等。

SC:服务外包：政府与民营企业合作，各种费用由政府缴纳，民营企业参与项目的运营管理1-3年

MC:管理外包：政府与民营企业合作，各种费用由政府缴纳，民营企业参与项目的运营管理3-5年

(2)特许经营

PPP模式的项目基本都是特许经营类项目，通过社会资本与政府的有效合作来承担相应的风险，分担相应的收益。PPP模式的项目中，政府通过各种方式选择合适的民营企业与之合作，然后对项目进行有效分析，通过签订合作协议来保证项目的有效开展，双方可以相互磋商具体的合作方式，保证双方利益的最大化，不过也要考虑道德腐败问题。为了规避这一问题，都会对项目的费用进行严格把关，确保关系的真实有效。项目正式运营后，按照合同约定，运营十年或者几年后项目移交给政府，企业不再参与任何的管理，收益、所有权都属于政府，企业只要在合同约定的时间范围内得到应有的收益即可。

BOT：双方签订合作20-30年的协议，民营企业拥有合作期间的收益、所有权和归属权，合作期满后，将归属权和所有权移交给政府

TOT：项目建设完毕达到运营条件后，民营企业参与运营，这种合作方式控制在10-20年，合作期内，所有权和归属权属于民营企业

BTO：民营企业负责项目建设，项目完工之前的所有费用都由民营企业负责，项目运营后，民营企业再与政府签订运营合作协议，政府支出运营费用，企业来管理，减少所有权问题带来的风险

ROT：民营机构有权利在项目建设过程中对设施的运营管理进行扩建或者改建，包括资金的筹措及设施的运营，但需要在合同期满时无条件交还，不得索要报酬

(3)私有化：私有化就是指项目所有权的私有化，也就是说项目所有权属于参与投资的企业，政府并不存在任何的权力管理或拥有项目，这也是政府与企业合作的一种方式。这种方式的项目，项目的投资全部由私营企业投入，政府只需要做好监管工作，企业在运营中获得的一部分收益交给政府即可^[2]。

BOO：从投资到运营都由民营企业负责，政府可以与民营企业签订合同，督促民营企业对这一公共服务项目做好运营，保证公共服务水平

PUO：项目属于政府所有，通过出售所有权或产权的方式交给民营企业管理，民营企业通过优化属于企业部分的内容，所有权仍属于民企，但是不能更改项目的公益性，并遵守政府的约定，发挥项目的公益性

股权产权转让：政府将国有独资或国有控股企业的部分产权/股权转让给私人机构，以建立和形成多元化投资和有效的公司治理结构。与此同时，政府向新的合资企业授予特许权，允许它们在一定范围和时间内经营特定的业务。 ；

PPP模式的优势在于在基础设施投资、融资中引入市场机制。城市基础设施项目不能完全商业化。政府不认为通过市场机制运作基础设施项目就是完全收回投资。作为基础设施商业化进程的一部分，政府必须继续对基础设施进行特定的投资，政府对PPP项目的投资比传统的方式更少。

(1)消除费用的超支。公共部门和私营企业参与项目的前期鉴定、可行性研究、设施贷款等建设过程，确保项目的技术可行性，减少前期工作时间，降低建设成本。PPP模式可以在项目建成后产生效益，政府通过PPP模式获得收益。因此，PPP模式有利于提高建设项目的效率，降低建设成本，降低建设项目的风险。研究表明，与传统的融资方式相比，PPP模式应用项目为政府部门平均节省17%的建设资金

(2)有利于转换政府职能，减轻财政负担。促进政府职能的转变和减轻财政负担基础设施服务在履行监管职能方面的作用，以确保质量并减轻政府的预算压力。

(3)促进了投资主体的多元化。利用私营部门提供资产和服务，增加融资和技能建设。同时，私营部门参与项目，将有助于项目工作的实施，创新项目开发、建设、设施管理、提高建设效率，传播最佳管理理念和经验。

(4)政府部门和民营部门可以相互借鉴学习、取长补短，充分发挥政府部门的公益性和民营资本灵活的经营模式，双方以协作的方式，形成长期合作的对象，用最低的成本为国民创造最大的效益，提供更高质量的公共服务。

(5)调整项目参与方的身份和利益目的，使得政府部门和民营部门形成一个战略体系，在各自的角度发挥最大的效用，产生更大的利益价值。

(6)风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP模式在合作的开始就已经将责任和义务分配，公共部门和民营企业各自分担风险，这样分配肯定使得双方的责任和风险更加合理化。如此一来，融资的难度也随之减少，提高了项目融资的可行性和成功率。

(7)应用范围广泛。PPP模式打破了传统运营模式，引入民营企业参与基础设施建设项目。适用于市政供热、道路、铁路、机场、医院和学校等多个领域的公共基础设施建设^[3]。

按照付费人不同，PPP有三种主要付费模式，分别是使用者付费，可行性缺口补助和政府付费。

(1)使用者付费机制：是指由最终用户直接付费购买公共产品和服务，政府不承担运营补贴支出，项目无财政预算资金兜底，适用于项目需求和预期收入稳定的项目，但对社会资本方而言需承担较多的风险。此类机制适合于项目使用数量能够预测、收费具有可行性、符合法律法规的经营性PPP项目，如收费公路、高速公路等。在这种机制下，项目公司依靠产品和服务的经营收入便能弥补投资成本、获得相应的利润，不需要政府承担项目的需求风险和付费责任。

(2)政府付费机制：指经测算预估项目的运营收入无法覆盖，需要由政府进行一定的补贴或补偿的付费方式。政府承担部分运营补贴支出责任，财政预算保障一定收益水平，对社会资本方而言风险介于使用者付费和政府付费之间。需注意政府是全额缺口补助，还是规定了使用者付费最低补偿点(在此模式下，存在部分运营业务，故政府可能要求投资者需承担部分运营收益风险，在补偿点之下的收益风险须由社会资本自担)。适用于公益性较强，缺乏使用者付费收入基础的非经营性PPP项目，如文体场馆、河湖堤防整治水利工程、公共交通等。此机制主要包括三种模式：一是可用性付费。即政府部门会依据SPV公司所提供的基础设施或服务能否达到约定要求的结果进行付费；二是使用量付费。政府部门会依据设施或服务的实际使用数量付费；三是绩效付费。政府部门会依据产品或服务质量付费，通常会综合运用可用性标准和使用量标准进

行确定。

(3)可行性缺口补助机制：指采用使用者付费模式不能满足社会资本回收投资成本和合理回报，由政府对经营缺口进行付费的一种方式。主要适用于使用者付费收入水平无法满足社会资本方保本微利水平的准经营性PPP项目，如污水处理厂、地铁、垃圾处理厂等。此付费机制下，由政府部门给予部分的资金补偿，用以弥补缺口，使项目能够在运营周期内持续经营。具体付费方式包括财政补贴、投资补助、无偿划拨土地、提供优惠贷款等，其中较常见的经济补贴方式是给予项目公司定期的财政补贴^[4]。

PPP项目的参与方通常包括业主方(即项目实施机构，一般是政府或其授权的职能部门或事业单位)、社会资本方、施工方、设计方、其他资金合作方(银行、信托等)、运营维护方等。PPP项目阶段是从决策开始到投入运营的整个生命周期过程。PPP生命周期共五个阶段，分别是：项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段和项目移交阶段^[5]。

参考资料

[1] 2022年公募基建REITs与PPP发展对比分析及高速增长趋势研究报告(46页).pdf

[2]姜丹丹. PPP养老地产项目风险因素分析与控制策略研究[D].浙江大学，2020.

[3]李欣.PPP模式在长春市综合交通枢纽的应用研究[D].吉林财经大学，2021.

[4]生萌萌.海绵城市PPP项目财务评价研究[D].青岛大学，2021.

[5]吴娟.融资租赁参与PPP项目的模式分析[D].浙江大学，2021.

相关报告：

明树数据：2021年中国PPP市场年报（139页）.pdf

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心：全国PPP综合信息平台管理库项目2021年半年报（57页）.pdf

【研报】建筑行业之基建篇①：专项债成基建投资新引擎发行特征有别于PPP-20200917（48页）.pdf

【研报】基础设施与公共事业行业系列深度研究：2019年中国PPP行业研究报告-20200728[39页].pdf