城市更新

1953年，美国住宅经济学家MilesColean首先提出，城市更新就是恢复城市生命力促进城市土地有效利用。最早的权威概念则在1958年8月在荷兰海牙举行第一次城市更新第一次研讨会上提出的，有学者建议，城市更新就是有关改善城市的建设活动，包括对城市房屋的修缮改造，对公园、街道和绿地等环境的改善，对土地利用或地域地区的重新规划以形成舒适的生活环境和美丽的市容市貌等。20世纪50年代后，城市快速发展，城市更新的涵义随着时空环境的变化而也不断变化。许多学者提出自己的见解，归纳起来认为城市更新就是城市再开发、城市保护和邻里修复。城市再开发就是拆除再建设的行为；邻里修复就是维修、修缮和涂刷等一般行为；城市保护就是保护现有建筑的历史元素以免遭破坏的行为

1958年荷兰首届世界城市更新大会上城市改造的重点逐步转为以提高城市人口承载力、满足经济振兴过程中人口向城市聚集的需求。主要内容是对城市中心区土地的强化利用和大规模清理贫民窟、重建城市社区，以改善城市生存条件和物质环境。

1958年召开的第一次城市更新研讨会上将城市更新阐述为：生活在城市中的人们有着不同的居住期望和出行、购物、娱乐等活动需求，并且为了形成更好的生活环境和更美好的城市容貌，会对房屋或者环境等提出改善的要求，这类改善生活环境的城市建设活动都是城市更新。

2002年彼得·罗伯茨(PeterRoberts)在《城市更新手册》中提出，城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种城市问题，对在经济、社会、物质环境等各方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高。

在我国，深圳作为最早进行城市更新体系探索的城市，在2009年颁布的《深圳市城市更新办法》中将城市更新界定为：对城市建成区中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等区域，进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

自上世纪50年代开始，二战后的西方城市亟待重新整顿，一场规模宏大的城市重建计划顺势而生。该次城市重建活动以《雅典宪章》的功能分区思想为指导，主要通过土地置换、改善交通及基础设施、房屋重建、清理贫民窟等一系列大规模推倒重建式活动进行，以保证城市居民的住房及生活品质为目的。然而，大规模的推倒重建并未解决城市中存在的经济、社会、环境等各方面问题，反而激发了广大人民群众的不满。到了60年代，人们开始反思这一单纯的以物质形

体改造解决城市问题的方式，开始将城市居民的生存问题加入城市建设的考虑范围之内。在此背景下，城市振兴取代了城市重建，城市居民的就业问题以及弱势群体的利益成为城市改造的重点关注问题，同时区域发展也开始成为城市更新的重要内容之一。

进入70年代以后，“内城”问题的出现引起了人们的关注，城市更新的着眼点放在了繁华的城市内部。在这一时期，社区组织作用显著增强，社区的改造方式从之前的“自上而下”转向“自下而上”。在这一时期，城市再开发成为另一个与城市更新联系紧密的概念，其主要是指通过对旧城未得到充分利用的资源，经过重新调整达到高效利用的活动。其涉及到改变原区域的城市功能，通过整体规划，拆建大量不符合规划设计的建筑，改造部分有特色文化的建筑，并将不符合现代尺度的城市道路加宽，同时对缺乏基础设施的区域进行改善。这一时期的城市改造涉及范围较广、力度较大，其把创造更多的城市价值作为改造的重心，但也不排除对社会价值、环境价值的兼顾。

到了上世纪末的最后十年，城市更新无论是从政策方面，还是到实施层面，都有了更全面的发展。更新改造的目的更倾向于用综合手段解决社会问题。历史文化遗产的保护和对自然生态环境的尊重在可持续发展理念的影响下变得更加重要。“以人为本”这一理念在世界各个国家都得到了前所未有的重视。在反思、总结了前人经验与教训之后，城市更新的手法更加的多样、周全，改造方式并不排除大量的拆除重建，但开始关注保护、修复和重建手段的多样化，同时也强调多元化的改造主体^[1]。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》，按照不同项目类型的改造力度，城市更新被划分为拆除重建、功能改变和综合整治三类^[2]。

拆除重建类项目是我国城市更新的主要内容。在其中，根据被改造客体的差异，可划分为旧村(城中村)、旧厂(工业项目)、旧城(旧住宅区)改造三类，旧村改造项目利润更为丰厚，但项目持续时间普遍更长，难度也是三者中最高的，因涉及拆迁补偿款和村民协议，一般旧村所涉及的户数较多，且要逐户谈判，耗时最长；旧厂改造则仅涉及几个自然人股东，程序方面比旧村要简化。功能改变类项目多为政府引导、地产开发商运营的“半市场化模式”；多涉及业态调整，要求房企具备多业态开发经验与较强的城市运营能力；且项目周期存在不确定性，要求企业具有充足的资金储备；项目利润薄，多为政府引导下的企业公益性质项目。综合整治类“微改造”项目侧重城市功能活化更新、基础设施迭代提档。综合整治类项目多由政府进行引导与支持，土地使用权、用途均保持不变。对于房企来说，这一块利润最薄，且考验后期经营能力，但是也是其他房企最易进入城市更新赛道的切入口，此类房企秉持“以时间、利润换未来空间”的战略。

从项目的实施主体来看，城市更新一般分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三大类。这三大类下根据不同的开发模式又细分为九小类。不同模式下的项目周期，房企参与程度及所承担的风险都有所不同^[3]。

政府主导模式的主要方式有三种：政府收储、政府统租和综合整治(政府出资)。其中，企业在综合整治模式下参与程度较小，在政府收储模式下参与程度较大。政府收储本质上其实是政府做好总体规划，土地开发和城市基础设施建设以及居民的搬迁安置工作，再将土地转让给开发商，开发商拥有土地使用权利后进行投资建设，依据计划，开始施工。

城市更新中的市场主导型改造主要包括农村集体自改、村企合作、原土地使用权人自改和企业收购改造四种模式，其中旧村改造中主要是村企合作模式和自行改造模式，而村企合作改造模式在实践中最为常见，是由农村集体经济组织与开发企业合作实施改造的情形，通常将改造范围的土地分成复建安置地块和融资地块两部分，前者用于建设村民的复建安置房，后者是开发商出资建设复建安置房而获取的报酬，全部改造资金均由开发商支付。而村集体自改模式下房企参与较少，而且实践中纯粹的自行改造比例也很少。

政府与市场合作的模式下主要分为两种，一是以毛地出让方式引入社会力量实施改造，该改造模式下包括施工受让方分离和施工受让方合并两种情况。施工受让方分离就是政府通过招标、拍卖或者挂牌等公开方式确定土地使用权人，并在拆迁阶段通过招标方式引入另一家企业单位承担具体拆迁工作。施工受让方合并就是承担土地前期整理的企业也是土地使用权人。二是土地整理模式，该模式是由农村集体经济组织通过招标方式引入土地前期整理合作方，完成地上房屋拆迁和转为国有建设用地手续后，交由政府以招标、拍卖或者挂牌方式出让土地，这种情况下参与土地整理的企业也不一定是最终的土地使用权人。

城市更新按照原用地功能(改造对象)可以分为旧村改造、旧城改造和旧厂改造三类，也就是国土部文中提出的“旧城镇、旧厂房、旧村庄”这“三旧”。该分类方式往往仅具有便于理解的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义，但并不是在管制意义上有效的分类维度。

政府是更新项目的规划者与主要发起者，总体推动者、政策保障者与管理监督者。为城市更新提供主要资金投入的开发商及建筑商等是城市更新的实施主体。在大多数情况下，更新前原街区的居民、业主或商家、机构等是城市更新项目的主要受益者。更新后的运营者，如商户、新居民、持有产权的基金等是城市更新后资源的支配者，也是新的城市发展推动力。他们在享受城市更新成果的同时，也在不断提升和发展着城市更新项目的效益。从根本上说，保证这个群体的利益，城市更新中其他主体的利益才有可能最终实现^[4]。

(1)改造对象：城市更新的改造对象是旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等；旧城改造的改造对象是旧城镇、旧厂房、旧村庄等；棚改的对象是城镇中不符合整体居住水平的危旧住房

(2)改造主体：城市更新的改造主体是地方政府部门、土地使用权人、市场主体等；旧改的改造主体是村集体经济组织或其他市场主体；棚改的改造主体是地方政府或地方政府委托的企业

(3)改造目的：城市更新的目的是完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展；旧改的目的是局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境；棚改的目的是旨在消除危旧住房，改善片区居住环境，完善基础设施配套和公共服务设施配套

(4)改造原则：城市更新的改造原则是政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与；旧改的改造原则是政府引导、市场运作、公众参与；棚改的改造原则是政府主导、国企实施、人才住房

(5)改造方式：城市更新的改造方式是重建或再开发、综合整治、功能改变；旧改的改造方式是综合整治、功能改变、拆除重建；棚改的改造方式是拆旧建新

(6)改造周期：城市更显的周期长短视具体类型而定；旧改的周期较长；棚改的周期较短

(7)改造程序：城市更新对程序有大致规定，其中拆建类城市更新项目包括计划立项、专项规划报批、实施主体确认和土地获取；旧改对程序有明确规定，包括意愿征集、城市更新单元规划审批、实施方案、搬迁补偿安置协议的签订、实施主体确认、回迁安置等；棚改没有明确规定，现实情况是参照城市更新或者政府征收程序进行，棚改项目的确定、权利人信息公示、异议处理等内容并无章可循

(8)推进速度：城市更新一般情况下平均5-8年；旧改的推进速度企业积极推进下5-8年；棚改是政府积极推进下2-3年

(9)强制程度：城市更新相关政策文件中没有具体的强制性条款；旧城改造完全遵循自愿原则，100%或高比例同意方可实施；棚改对于少数不服从改造的，可以通过行政征收、行政处罚等程序强制执行

(10)三者联系：城市更新包括旧城改造、棚户区改造，旧城改造是城市更新的一种形式，棚户区改造归属于广义的旧城改造范畴

一是改进城市规划，补充基本功能。城市的发展进步增加了城市的构成要素，诸如休闲公园、社区门诊、超市、菜市场等功能场所不断补全优化，将新增加要素合理规划到现有建筑中，成为了城市更新的一大任务，再规划成为城市更新的一大重点；二是建筑物的提升和改进，诸如：水电气暖基本配套、墙面粉刷、监控电梯设备的増加等，通过补全、提升建筑物设施设备，使其满足当前居民的生活需求，让生活更加便利；三是传承社区、街巷等历史文化，保护好历史街区等文化内涵，塑造社区、街巷等专有文化符号；四是扩充城市治理参与行为主体，发挥好政府、市场、社会组织等各方资源，平衡各方利益，协调更多主体参与到城市更新中，共同提高城市更新效果。

概括来讲，我国当前城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。不同城市对于城市更新流程有不同的规定，具体步骤又会因为更新项目的内容、规模、发起的主体不同、类型不一而不同^[3]

(1)破局：更聚焦于城市核心区域的城市更新，业态功能的创新复合对现有法规及管理机制提出了更多的挑战。在去地产化的大背景下，作为驱动城市发展的核心举措，城市更新承担着社区改造的重任，亟需在“政策性手段”和“经营性手段”两个维度实现破局。政策性破局：鼓励自主更新、弹性土地用途变更、容积率转移平衡、“边角地”等存量土地并入规划范围、创新业态五年过渡期先行发展；经营性破局：配套公共服务设施运营权、存量用地转型发展文创、科创等产业用途、城市更新(类)REITs、税收奖励返还、腾退及保护修缮补贴等

(2)运营：基于经营性破局理念，不同于住宅社区开发模式，在传统的政府、市场和社会三大利益主体之外，需要站位“营城”。从长期运营角度，对实施过程实行全周期的统筹管理，并给予运营方更多支持和长期激励。

(3)智慧：城市更新是一项跨学科、多方参与、全生命周期的系统性开发工程。得益于数字孪生、物联网、城市信息模型(CIM)/建筑信息模型(BIM)等未来科技的成熟与赋能，智慧科技、智慧管理与智慧服务等复合智慧场景的应用已成为可能。也因此，基于“智慧城市”理念的智慧运营管理系统将为未来城市更新的决策与实施提供充分的支撑并助力城市的自我生长与迭代。

(4)创新：城市更新是一个“旧瓶装新酒”的过程，传统业态将会被腾退，并同时植入新的功能。创新的思维与量体裁衣的巧思，将成为决定城市更新成败的核心课题。围绕“新文化”、“新业态”、“新产业”以及“新风貌”四新特色，将形成创新性的赋新生态圈，为城市注入持续的新格调、新活力，打造可持续的城市发展新格局^[5]。

参考资料：

[1]李青晓. 城市更新背景下青岛城市廊道系统构建策略研究[D].青岛理工大学，2017.

[2]房地产行业：“两集中”加速洗牌城市更新或成破局者-210714(52页).pdf

[3]【研报】房地产行业：城市更新深度系列之一城市更新政策演变、项目分类及流程概述-210308(43页).pdf

[4]前瞻产业研究院：2021年中国城市更新发展前瞻报告(56页).pdf

[5]仲量联行：2021城市更新系列白皮书-焕新中央活力迈向国际城市(34页).pdf