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1、 研究报告 （2024 年第 12 期 总第 44 期）2024 年 6 月 13 日 特许经营：构建良性循环的使用者付费特许经营：构建良性循环的使用者付费 PPPPPP 新机制新机制 不动产金融研究中心 魏晨阳 郭翔宇 雷童 【摘要】【摘要】2024年4月，在基础设施和公用事业领域，随着特许经营与 PPP 的内涵达成一致，中国 PPP 开启了全新的使用者付费机制。针对过去 PPP 粗放发展过程中在投资、融资和管理方面所面临的诸多问题，新机制可以结合国际经验和中国当前发展阶段，从项目创新、激励社会资本和实现金融循环三方面着手，致力于构建使用者付费PPP 模式的良性循环。政府与社会资本合作（PP

2、P，Public-Private Partnership）是国际上公共事业领域常用的发展模式，用于弥补因外部性导致的公共品市场效率不足的问题。在过去10年间，中国的PPP模式对基础设施和公用事业的高速发展发挥了重要作用，带来了公共产品与服务的改善 和投资效率的提升，但同时也引发了部分道德风险和政府隐性债务问题。2024 年 4 月，随着国家发展改革委等六部委发布基础设施和公用事业特许经营管理办法（下称“17 号令”），明确了新机制下特许经营是基于使用者付费的 PPP 模式，统一了特许经营与 PPP 的内涵，开启了“使用者付费”的 PPP 新机制。1 一、一、PPPPPP 在中国的发展历程在中国

3、的发展历程 （一）市场探索阶段（1984-2014）20 世纪 80 年代，中国 PPP 的初步探索围绕 BOT（Build-Operate-Transfer）模式展开，BOT 至今仍是主要的特许经营模式之一。1984 年，深圳特区电力开发公司与香港合和电力公司采取合作经营方式建造了位于广东东莞的电厂，成为中国首个落地的 BOT 项目。2000 年后，中国政策开始鼓励非公资本参与基础设施和公用事业领域，各地政府进行分散化的 PPP 探索和推进。中国该阶段的 PPP以特许经营类的 BOT 为主，而非公资本也以外商为主。2008 年，中央政府推出四万亿财政刺激政策，大量基础设施和公用事业的投资建设

4、由地方政府牵头进行，融资任务交由地方融资平台承担。该阶段模式以 BT 和委托代建为主，但由于对其过度依赖和不规范运作，为后续地方政府债务问题的大量涌现埋下了隐患。当时许多人对PPP的认知尚不明确，认为BT属于PPP的一种。然而，由于 BT 模式缺乏社会资本在运营阶段的参与，且社会资本的施工垫资往往伴随着政府的回购责任，实际上使政府成为项目的主要融资主体。这种模式与大多数国家对 PPP 的定义存在显著差异，后来国家层面明确 BT 模式不属于 PPP 范畴。（二）蓬勃发展与风险积累阶段（2014-2023 年初）随着 2013 年底财政部和国家发展改革委开始主导对 PPP 模式的推广和规范，201

5、4 年 PPP 模式正式规范落地，这被广泛认为是中国 2 PPP 的元年。此后，逐渐形成由国家发展改革委主导基础设施 PPP、财政部主导公共服务 PPP 的管理体系。根据财政支出责任的大小，PPP 项目可顺次分为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类。2014 至 2017 年 PPP 进入蓬勃发展阶段，于 2017 年单年新增投资达峰至 5.3 万亿元（图 1），单年新增项目数超 3500 个。PPP 被广泛用于增加杠杆，规模在这段时间井喷式增长。图 1 2014-2022 年全国 PPP 项目年度新增投资情况 资料来源：财政部 PPP 项目库、国家发展改革委 PPP 监测平台、明树数据

6、2017 年底，财政部开始针对 PPP 项目进行规范，清理了大量运作不规范和存在瑕疵的项目。随着 2018 年起监管更加严格，PPP 项目规模增速有所放缓。财政部 PPP 项目库数据显示，截至 2023 年 2月，入库项目达 1.4 万个，总投资额约 20.9 万亿元；其中使用者付费项目仅有 1616 个，投资额 2.7 万亿元，占比略高于 10%（图 2）。8372123383546259317811684110912710.24 1.06 3.60 5.31 3.50 2.90 2.88 2.29 2.51 0.001.002.003.004.005.006.000500100015002