数字化城市管理

我国北京市东城区委书记陈平于2003年首次对数字化城市管理的理论进行了深入研究，按照我国城市的实际情况在实践中进行探索应用，创新提出了万米单元网格理论和部件事件管理办法，根据依托GIS、“城管通”、无线网络等信息化技术构建了一整套完整、流畅、闭环的数字化管理系统，取得良好的实效，为我国相关标准制定和理论研究提供了很好的借鉴。

根据中华人民共和国住房和城乡建设部确定的《中华人民共和国城镇建设行业标准》，对我国实践中的数字化城市管理系统进行了更为准确定义，其含义是：“基于计算机软硬件和网络环境，集成地理空间框架数据、单元网格数据、管理部件和事件数据、地理编码数据等多种数据资源，通过多部门信息共享、协同工作，实现对城市市政工程设施、市政公用设施、市容环境与环境秩序监督管理的一种综合集成化的信息系统。”标准中对数字化城市管理的具体内容也做了详细的定义，包括万米单元网格、监督中心、指挥中心、部件管理、事件、信息采集监督员、派遣员、绩效评价等

数字化城市管理的含义加以细化分解，可以得到两方面的含义

(1)数字化技术整合层面：它指的是以对现代互联网和数字化城市管理技术的应用为技术支撑，对于现代互联网信息、通讯、网络等技术的整合和使用，是城市管理达成一个数字化目标的重要技术基础；

(2)管理层面：改造管理流程，建立独立监督体系，把城市问题的解决过程分解塑造成新的“闭环”管理环节，形成精细化、常态化、系统化管理，这是达成数字化城市管理目标的保障。这种模式将多方面城市管理资源进行整合，将城市进行多坐标、多时空和多类型的多维描述和讯息传导，促使参与城市管理的力量履行各自责任，加强沟通协作。

数字城市管理是一次革命性的变革，它相比过去的城市管理具有诸多优势，尤其在管理体系和运行体系、信息技术、管理方法、公众参与等方面进行了许多创新。

(1)高效的城市管理体系和运行体系：数字城市管理是一种高效的城市管理体制和运行机制。提升城市管理的质量和效能，是实现城市管理现代化的核心。一个有效的城市管理体制应该遵循政府与企业相分离、权利与义务相对等、集中统一与分级责任相衔接、综合管理与专业管理相补充的原则。

(2)城市管理技术信息化：衡量一个城市管理现代化水平的重要标志就是城市管理的信息化水平，城市管理的信息化水平越高，代表着城市管理的现代化水平也就越先进。

(3)科学的管理方法：这种新的管理模式具有很高的科学性和可行性，它的运行摆脱了以往紧紧依托政府管理的方式，实现了城市管理的法制化、经济化、长效化变革，是实现城市管理现代化的必由之路。

(4)广泛的公众参与：衡量一个城市管理现代化水平的另一个重要标志就是公众参与度，群众的参与既是对城市管理的关注和监督，更是对城市管理的认可和信任。

数字化城市管理是一项综合性的系统工程，它包含着从硬件到软件等一系列的构成要素：万米网格管理单元、城市部件和事件编码管理、“城管通”、“两个轴心”的管理体制、闭环的城市管理工作流程再造以及科学评价体系。各个构成要素之间既相互关联、又相互制约，形成了一个有机整体。

(1)城市万米单元网格管理法

利用现代地图信息技术，将众多万米网格组成的城市管理基本单元，根据不同城市管理的实际情况，按照1：500或1：2000的比例，在地图上划分出一个个边界鲜明、无缝衔接的多边形区域。这些多边形区域每个面积在10000平方米左右，按照属地管理、地理分布、管理方便完整等原则，将网格内城市管理目标和对象纳入数字化城市管理平台统一监控。万米网格单元将城市管理空间划分成了一个个既独立自主又相互联系的网格，每个网格所覆盖的范围、包含的管理对象、所承担的管理职责都相对平衡，没有明显的划分不均衡的现象，这为管理对象准确定位打下了坚实基础，有利于城市管理监督员的精确定位和城市管理问题的有效解决。

(2)城市部件与事件管理法

城市部件与事件管理法是数字化城市管理能够产生和发展的根基，也是实现城市部件与事件精细管理的基础。城市组成部分是指市政公用事业、道路交通、城市环境卫生、园林绿化、住房用地以及其他在城市拥有明确业主或管理和维护单位的相关设施，它们作为最小的单位出现在数字化城市管理系统中。主要包括：绿化及小品、公共照明、公共道路、配电设施、健身及娱乐设施、公共楼道和其他公共设施和操作设施。以城市地面和地下的客观化城市管理对象定义为城市构件是城市构件管理法的主要内容，按照统一标准对每个城市构件的基本属性和扩展属性进行编码和定义。城市事件管理法按照影响城市环境和秩序的各种问题对城市事件作出定义，比如城市环境、宣传和广告、施工管理、紧急事件、街道秩序和特殊事件。为建立健全城市事件数据库，纳入管理系统的每个事件都按照统一标准、基本属性和扩展属性进行编码和定义。

(3)“城管通”

“城管通”是城市采用移动通信技术和可拍照移动设备进行数字化管理的一种设备。这种设备具有多种信息收集功能，如呼叫通信、短信通信、照片传输、表格填写和传输、语音组呼、无线定位和视频传输。城市管理人员能够依托这种“城管通”在第一时间发现和传送问题发生地的信息，及时发现问题、处理问题、解决问题，大幅提升了各相关部门和单位的响应能力。

(4)“两个轴心”的城市管理体制

管理机制的效率决定了城市管理工作的质量。数字城市管理模式突出了问题的定位，旨在有效解决城市管理中的各种问题，通过信息化和网络化整合各类城市管理的资源。构筑城市管理监督指挥中心，包括城市管理监督中心和指挥中心。城市管理监督中心主要负责通过各种方式收集城市管理信息，然后根据事件性质和部门职责进行分类，从而确保各类城市管理问题能够得到及时有效处理，并有针对性地实施城市管理监控监测，评估城市管理和负责人员绩效。

城市管理指挥中心主要负责对监督中心分类的投诉进行派发，同时对派发的投诉办理情况进行跟踪督导，形成督导报告及时反馈处理结果。

(5)闭环的管理流程和科学评价体系

传统的城市管理对执法过程投入精力比较多，但是对于最终管理效果缺乏有效的控制。这种单向管理由于缺乏独立的绩效评估机制，管理绩效往往被认为夸大。城市管理往往涉及大量资源和人员，但实施效果不好，公众满意度不高，这种失控的管理模型是典型的开环控制。新的数字城管模式实行“管”、“监”分离制度，构建以监督指挥中心为轴心的立案、处理、结案、反馈等一整套流程，中心既负责整体协调、信息统计，又负责督促考核、绩效评价，群众满意度也被纳入考核之中并占据相当比重，各相关部门和单位的城市管理工作都置于整个系统的操控和监督之下，每道程序既相对独立、又环环相扣，组成了较为完整的闭环管理体系，取得了较好效果^[1]。

(1)信息驱动管理法

这种管理方法以信息为驱动力，以信息推动调度指挥、考核评估和绩效管控，其优势为发现问题迅速，实施处置措施及时，理论上能够对全部运转流程实施监督，从而提升并保证城市管理的高质高效。连续的信息搜集和数据挖掘使城市管理指挥中心能够将城市运行的动态信息及时掌握，从中发现和分辨出当前城市管理领域的存在问题，推测判断当前城市的运行和发展态势，调度城市相关的部门、力量积极参与当前城市的管理，并监督城市管理各参与部门的履职尽责情况

(2)单元网格管理法

将城市管理区域划分为地理单元，作为单元网格，每个单元网格有专职巡查人员负责，动态发现城市管理问题，监督问题处置，同时管理、执法部门还分别确定各网格的责任人，及时处置派发的问题。

(3)分类编码管理法

部件是指城市中的公共类设备设施、市政公用设备设施以及部分类公共物品的盈利性设施，通常有市政公用、交通附属、市容环卫、园林绿化等设备，也被比喻为“城市家具”，这些设施要求归属明确或管理维护单位明确。事件是指因人为或自然因素产生的城市市容市貌或公共空间秩序较大的破坏性改变，不得不由专业部门制止改变扩大并恢复正常的行为，一般存在可复制性和突发性。按照一定的分类标准和编码规则，对城市管理部件和事件进行逐个编码，为构建数字化平台和信息输送打下基础。依据技术标准、规范，将城市管理部件予以分类，将利用数字编码技术进行编码后的部件锚固在电子地图上。同时对事件进行编码，建立事件数据库。这种方法使城市管理部件、事件相对精准有序，管理效率得以提高。

(4)闭环控制管理法

数字化城市管理从问题发现、信息派遣、问题处置到结果评估实现闭环控制，对整个城市管理系统起到全面控制作用，社会公众的意见建议投诉也被纳入其中^[2]。

过去城市管理的机制存在信息捕获能力差、资源整合度低、政府部门各自为政以及绩效考评不科学等普遍问题，相较于传统模式，数字化城市管理充分发挥了信息系统指挥协调、监督、评价的手段把各种分散的资源力量进行整合，利用网络信息的快捷高效和GIS地理信息的精准，为城市管理提供了更为高效、全面的管理方式。其主要有以下三点优点：

(1)管理效率显著增强。各个数字化监督员在城市的单元网格内不间断地巡视，通过“城管通”等无线设备，可以及时发现区域内的各种问题并快速上报派遣并督察，通过这种管理方式，问题发现数量、问题处置数量和处置率、办案速率等都提升明显。

(2)建立了规范化处置考评体系。按照明确的问题责任表，数字化中心将各类问题发送到对应的责任单位，系统自动按照设定流程推动案件处置，监督指挥中心将持续催促办理，系统自动记录更新各类信息数据，包含监督员、执法部门、街道社区多个主体。数字化城管信息系统将每份案件进行保存并及时更新数据，系统随时可以根据案件办理时间、问题采集数量、结案率等重要指标进行客观、公正的绩效考评，提供了一种全面、科学、非主观的监督考核体系。通过结合实际情况，不断完善考核指标，可以进一步优化、规范处理流程、责任制度和考评结果。

(3)高效整合多方资源。数字化城管指挥监督中心将依照规定的工作制度，集中指挥各相关单位，提供规范的办事标准和明确的责权限定，利用信息技术的快捷、准确的优点，高效整合了政府多方管理资源。同时，在传统城市管理模式下，公众参与渠道狭窄，导致问题信息反馈和利益述求得不到有效传递，对管理者的管理目标和手段都有负面影响。数字化城管利用信息技术的优势，可以搭建多渠道采集信息的平台，将市政热线、网络投诉等渠道整合到信息系统中，为社会参与提供了多种渠道，让更多城市信息资源进入统一的系统中^[3]。

(1)数字化城市管理建设的技术路线

从数字化城市管理建设的具体技术路线来看，在这一过程中应当要从以下路径来达成管理的目标。

第一，管理方法的确定。在数字化城市管理系统的建设过程中，首先需要各个城市管理者根据自身的实际情况，从而选择合理的管理方法，来为后续的管理工作的开展奠定基础。

第二，信息平台系统的建设。在明确数字化城市管理系统建设的基本方向和方法选择工作之后，那么就需要开展信息化平台系统的建设。在整个数字化城市管理系统中，这一环节有着重要的作用和地位，将数字化城市管理信息平台系统作为核心内容，从而将城市管理模式中的各个要素进行整合，最终实现城市管理工作的现代化。

第三，管理体制的建设。为了保证数字化城市管理建设工作的合理开展，那么就需要建立完善的管理体制，而这也是数字化城市管理建设过程中必然步骤。从管理体制的建设来看，其中包含了组织体系建设、管理体系建设、以及监督体系建设等。

第四，工作流程的确定。数字化城市管理是将信息技术引入到传统城市管理中去，为了保证各方面工作的合理完成，那么就需要对数字化城市管理流程进行进一步的明确，从而为一些工作人员的城市管理工作开展提供参考的依据。

第五，考核评价工作。在数字化城市管理路线上，考核评价工作是整条线路的末端，同时也是起始端，通过建立科学完善的数字化城市管理监督体系，是其中的一个重要环节，通过监督管理工作的开展能够及时了解城市管理中存在的问题，并对城市管理过程中存在的各种问题进行考核评价，保证数字化城市管理系统得到持续稳定的发展。同时通过考核评价工作的开展还能够为数字化城市管理发展提供参考意见，从而实现管理工作的进一步完善，因此同样也是下一步工作的开端。

(2)数字化城市管理具体工作流程

从数字化城市管理开展的具体流程来看，大致可以划分为七个环节和四个基本阶段，其中七个环节包含了信息收集管理、案卷建立、任务派遣、任务处理、信息反馈、核实结案以及最终的评价管理。四个阶段则包含了问题发现阶段、任务派遣阶段、问题处理阶段、问题反馈及评价阶段。通过七个环节和四个阶段工作的交叉执行，从而形成了一个完整的数字化城市管理系统。从现实情况来看，在实际工作中数字化城市管理工作的开展应当包含以下工作流程。

首先，城市巡查人员或者是监控查看人员利用数字化信息平台，对管辖区域进行巡视，或者是利用视频录像以及网络视频等来发现其中存在的问题，随后立刻将视频中所反映出来的问题向监督管理指挥中心汇报。

其次，指挥中心根据所获得的文字和图片等进行甄别，并将其记录再案，随后将信息传递给管辖区域内的具体指挥处理部门，随后辖区指挥部门寻找责任部门按照具体的职责来进行处理。当然指挥中心还可以根据具体的信息分类，从而向社会大众以及广大的社会媒体来进行信息的通报，并让非政府组织积极参与其中进行处理。

再次，案件发生辖区范围内的指挥部门在接到信息之后，马上派遣管辖部门的专业人员到现场进行处理，而无论人员处理情况如何，都要及时的将相应的意见反馈给指挥中心，随后指挥中心会再次派遣巡查人员进行实地检查和记录，并将最终的结果上报给系统。

最后，上级部门以及大众媒体和公众可以根据系统最终所记录的案件处理过程和最终的结果，从而对整个案件进行综合性的考核评价^[4]。

参考资料：

[1]马东. 烟台市福山区数字化城市管理研究

[2]张舰. 青岛市数字化城市管理体系优化与保障措施研究

[3]阳曦.成都市金牛区数字化城市管理的困境及对策研究

[4]袁媛.青岛市数字化城市管理现状及策略研究

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