TOT融资模式

Transfer—Operate—Transfer，简称TOT，是一种通过移交、转让现有资产以获得增量资金进行项目融资的一种融资方式，政府将己建好的公共基础设施的运营管理权通过转让(T)或租赁等方式特许给私人部门运营(O)，运营期间收入归投资方所有。期满后，投资方再将项目完整交回(T)给政府的模式，它是在BOT的基础上演化而来。在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

TOT项目的重要要素就是取得公共基础设施的合法转让权或特许经营权。由于不牵涉到国有资产的产权转让，该模式比较适用于各大基础设施项目的融资运营，与BOT等成为目前国际上政府改革公益项目的主要模式。

TOT与PPP、BOT等模式相比较具有以下特点：

(1)担保方式不同。TOT不需要融资项目担保，而是由特许项目的现金流担保。

(2)风险环节不同。由于TOT项目不涉及项目建设，因此不存在项目建设风险和完工风险。

(3)定价因素不同。由于TOT项目运作相对简单，谈判容易达成协议，吸引资金成本低，从而降低后续项目产品的价格。

(4)不涉及股权产值之争。TOT项目只是经营权的转让。政府仍然拥有该项目的所有权和控制权，涉及较少的法律敏感问题，更容易管理

TOT模式衍生于传统的BOT模式，不仅可以解决基础设施建设资金短缺问题，提高基础设施运营效率，而且没有了复杂的建设环节和较长的建设周期，大大降低了风险148]。与其他模式的PPP项目相比，TOT项目具有以下优势：

(1)风险小，易于吸引社会资本

TOT模式是将已经建成的设施转让给社会资本方，使社会资本方跳过了风险比较大的建设阶段，接手项目后就能直接产生收益。另外，由于项目经过多年运行，步入了正常运转和产生收益的阶段，社会资本方通过将项目经营收益权作为担保来向金融机构进行融资也变得容易。避免了其他模式PPP项目在建设阶段就面临的多种风险和矛盾，比如建设成本高、工程延期等。因此，采用该模式很容易吸引社会资本，达成合作。虽然有一些TOT项目移交后需要对原设施进行更新改造，但与新建项目比起来，其建设规模和风险己大大降低。

(2)盘活存量资产，减轻财政压力

经过长期投资建设，我国在市政基础设施领域积累了许多优质的存量资产。但这些资产由于管理不善，没能发挥应有作用，存在亏损和闲置的现象。为此，政府多次发文鼓励通过PPP方式盘活存量资源，使这些存量的基础设施发挥真正的作用。TOT模式是PPP项目中盘活存量资产的一种较好方式，政府通过TOT模式将存量资产转移给社会资本后，由社会资本运营，政府每年可以减少大量的财政补贴，另外，转让存量资产获得的资金可用于其他重点领域投资建设或偿还政府债务，大大减轻了财政负担。

(3)提高基础设施运营管理效率

基础设施领域一直由政府垄断经营，其他社会主体很难进入。但由于政府在经营管理方面经营和专门人才的缺乏，使得很多基础设施管理体制缺乏灵活性、管理上因循守旧，从而导致运营管理效率低、成本高、寿命短。通过采用TOT模式，社会资本获得基础设施运营管理权，由于市场竞争机制的作用，其必然采用同行业先进的运营方式和经营管理手段，提高运营管理灵活性，降低运营成本，以达到盈利的目标。这将对我国的基础设施经营管理者产生一定的技术溢出效应，使他们学习到先进的管理技术和经验，从而提高运营效率，最终使广大消费者受益^[1]。

(1)项目经营权转让方要预先进行充分的论证评估，尤其在不熟悉TOT模式风险的情况下，不能只关注收益而忽略负面影响，否则会导致项目失败等一系列问题。投资者也要进行充分的可行性研究，这一阶段是项目成败的最关键阶段，也是风险管理较难的阶段。

(2)产品及服务的定价问题。由于目前适用TOT融资模式的项目一般具有公益性质，其产品服务直接关系到公众的利益，所以其定价是一个非常敏感的问题。在很多地区，当地政府和公众之间本身就存在很多矛盾，如果定价问题被升级，项目将会处于非常尴尬的地位，同时受到政府和公众的诘难。政府在招标时要充分考虑投资者的管理水平、规模、经验等众多因素，其中定价是关键，在转让合同中也必须对调价做出明确规定，只有事前风险考虑周全、运营时有力监管与协调，方能保证项目顺利进行。对于投标者而言，TOT模式下转让的是已经正常运营的项目，所以在仔细考察其运营成本收益情况的基础上进行报价，不能为增强竞争力而可以随意压低价格，否则只会给项目埋下隐患，因为未来想要调价将面临极大的阻碍。

(3)参与各方沟通协调问题。TOT融资模式参与方众多，而每一方都以自己的利益为目标，信息的不同步可能会带来内部矛盾，所以保证各方的信息交流沟通顺畅极为重要。项目各方要配备专门的项目协调人员，按时参加项目协调会议，处理项目执行过程中遇到的各种问题，听取各方意见，化解矛盾。

(4)政府角色的合理定位。政府在项目运作过程中应当进行合理的角色定位，尽量发挥监管协调作用，对项目的干涉要有一个合理的界限，如果过度干涉，会对项目运作产生不利影响，政府方应慎重挑选人员派遣到项目中协助工作。

(5)项目经营权移交前的管理风险。项目经营权移交给投资者之前或特许经营期满移交回政府之前当期管理者很可能为了自己的利益过度使用厂房设备等项目资产，维修保养工作没跟上，导致项目资产寿命减小，造成浪费。针对此问题可提出相应方案，如对交回项目的状态规定；派遣管理者常驻在项目中参与管理；聘请值得信赖的第三方维修公司负责维护等[]。

TOT模式融资一般是由政府机梅为达到融资目的通过招投标的方式将将占有的资源置出，由投资人及政府成立合资机构共同经营资产，并承担融资资金的偿还功能；运营期满后，资产无偿交回政府所有。整个过程中需要政府机构、投资人、资产运营项目、金融机构等几方都过合作方式参与

TOT与BT、BOT、TBT等为PPP融资方式的主要种类，其中：BT方式中项目融资的更多义务承担者为政府，投资者主要义务在于项目建设，项目运营的风险不在相关的涵盖范围之内；BOT模式中，投资人需要对项目建设及运营进行义务承担，投资及收益的回收期加大，项目风险的可控性因期限而有所加大；政府通过特许经营权来进行融资承担主体的转换，形成所有权、经营权、受益权的相互分离和三者与融资资金之间相互关联，对政企职能分离更具有推动和促进的作用；TBT模式是TOT及BOT两种模式的混合运用，该种模式对于既有项目的改造、城市规化适应性发展时具有良好的扩展性和伸缩性，在未来的基础建设和社会资本结合领域中将会有更宽广的空间。

TOT可以看作是PPP中BOT模式的后续经营模式，BOT中作为引进投资人、建设方等进行项目建设、经营、移交，即建设投入成本的回收，完成第一阶段；然后以既有项目的经营权作为独立运营阶段的投资人获取运营回报的手段，完成第二阶段的资产运营投入回报；在合约期满后，将项目移交给项目所有人，实现之后公共资源的无报酬服务。虽然TOT和BOT的目的都是通过融资来实现投入回收，但由于TOT越过为直接接收与运营己建设项目，减少了建设投入过程之中的各类风险和不利因素，项目投资方及运营方的总体风险较小。TOT作为政府机构利用已经建成的项目进行融资来支付前期投入成本，通过后期运营期的逐步支付本息行为，有利于实现资产的类证券化变现，加速公共设施的建、营、再建的循环模式，实现财政资源支付能力的拓展和延展。运用既有项目运营权进行融资，同时仅对项目运营的过程进行适当参与，以便于项目良性发展，是TOT模式对政府公共建设项目得以延续及发展、盘活既有资产的良好模式，对引进社会资本进一步参与城市运营提供了新的思路和切入点[]。

参考资料：

[1]李博.市政工程TOT项目绩效审计指标体系构建研究--以Z市某集中供热项目为例

[2]崔光辉.论TOT融资模式在城市污水处理项目应用过程中的风险管理

[3]王长保.TOT模式在土地一级开发回款中的应用研究——以中铁置业蚌埠项目为例

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