什么是监管尊从？从监管尊从的来源谈起

1 监管尊从的基本涵义

各国监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应当基于监管制度结果评估的“相似性”，彼此给予尊重或信赖。实践中，它与国民待遇(national treatment)、承认(recognition)和单一牌照(passporting)等广义机制的使用相关联。

2 从不同角度对监管尊从的理解

首先，监管尊从是国际社会为解决国际金融领域市场分割问题而提出的。所谓市场分割，是指国际金融市场因金融监管的差异而发生的分隔或碎片化，从而使作为有机整体一部分的市场与其他市场自由联系能力下降的情况。市场分割问题不仅限制了金融产品本身的风险管理能力，影响了资本市场多种功能的发挥，而且削弱了跨境证券监管合作的基础。出于解决市场分割问题的迫切需要，国际社会在G20的主导下开始寻找新方法、探索新机制。于是，监管尊从概念便应时而生。

其次，监管尊从的核心要义在于强调各国监管当局在跨境证券监管中应当基于监管结果的“相似性”彼此给予尊重或信赖。监管尊从的核心精神在于强调跨境证券监管合作，它要求东道国监管当局在跨境监管活动中，应当基于对母国的监管、监督、执行制度在投资者保护、市场完整性和降低系统性风险等方面效果的评估，在其结果与本国的制度具有“相似性”的情况下，给予母国监管以尊重或信赖。由此可见，监管尊从在本质上是一种“等效性”协调的法律方法，它促使东道国监管当局基于监管结果评估的“相似性”，以非岐视的方式给予母国的监管以相应认可，从而对跨境经营的外国实体免于施加或免于重复施加当地监管要求。

其三，监管尊从决定(deference determination)通常与国民待遇、承认以及单一牌照等广义机制相关联。依监管结果评估的“相似性”程度不同，监管尊从决定可以采取不同的类型，并通过一种或多种跨境监管合作机制来实施。

3监管尊从的来源

“监管尊从”相关表述最早见于2013年G20领导人圣彼得堡峰会的公报文件中。该公报称，为推动解决全球范围内现有的政策冲突和制度不一、监管空缺和监管重叠问题，推动建设一个透明、可持续运行的金融市场，与会领导人一致同意：各辖区及监管机构应当基于监管和执行制度质量的评估，在结果相似的情况下，以非歧视的方式，彼此给予尊重或信赖(to defer to one another)，并适当尊重母国的监管制度。

为了落实G20峰会领导人达成的政策共识，FSB和IOSCO等国际标准制定组织开始系统探讨监管尊从相关问题，包括对其概念进行更细致的思考(more refine thinking on the concept of deference)。经过几年的努力，有关研究取得了明显进展。2019年，IOSCO在《市场分割和跨境监管》的报告中指出，“监管尊从”作为一个总括性(overarching)概念，用以描述监管当局在对跨境经营的市场参与者进行监管时，应当彼此给予尊重或信赖。实践中，监管尊从也可以与豁免、替代合规、承认或等效以及单一牌照等不同监管机制的使用相关联。

随后，FSB在《关于市场分割的报告》中直接认同了IOSCO上述报告中的概念，并明确将“监管尊从”作为应对市场分割问题的一种监管工具加以推介。该报告指出：市场分割问题可以通过加强监管当局对不同法域的监管制度比较的能力等措施来解决，包括那些可能促进有关承认和监管尊从决定的措施;而且近年来，监管尊从方法在一些国家或地区已被证明是一项有用的工具。受G20大阪峰会及FSB的委托，IOSCO于2020年6月出台了《关于监管尊从流程的良好实践》(Good Practices on Process for Deference)。该文件基于主要国际金融中心的监管实践，以评估环节为核心，就监管尊从流程推出了一套良好实践标准，初步搭建起监管尊从的制度框架，由此实现监管尊从由一个抽象概念向一项跨境金融监管合作机制的转变。

参考资料：李仁真,杨凌. 监管尊从:跨境证券监管合作新机制[J]. 证券市场导报

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