上海证券交易所：政府引导基金的使命发展与影响科创行业股权投资机构研究报告（46页）.pdf

1、 研究报告 政府引导基金的使命、发展与影响政府引导基金的使命、发展与影响 科创行业股权投资科创行业股权投资机构机构研究之一研究之一 侯春晓侯春晓 陈历轶陈历轶 资本市场研究所资本市场研究所 2019 年年 3 月月 上证研报【上证研报【2019】009 号号 内容摘要内容摘要 扶持新兴产业成长、支持科创企业融资发展是世界各国政府通行的做法。尽管采用的具体措施有所不同，但政府资金对股权投资活动的参与确实解决了社会资本支持科创企业力度不足的问题，扶持了一批批优秀的科技公司。在美国，位列科技最前沿的企业基本都接受过美国中小企业投资公司或美国中小企业创新研究计划的资金支持。十八大以来，在我国实施创新驱

2、动发展战略的背景下，政府引导基金蓬勃发展，在一级市场上积极引导社会资本的投资方向，推动产业结构调整以及转型升级的的同时大力支持新兴产业的发展，通过资本配置和持续培育来扶持科创企业特别是初创的科创企业，这与科创板的定位高度相符，能与科创板进行有效的一二级市场对接，值得深入研究。政府引导基金的是由政府设立并与社会资本共同发起设立的政策性基金，用于增加股权投资的政府资金供给，克服单纯通过市场配置股权资本的市场失灵问题，促进创新业企业股权融资，发挥财政资金的杠杆放大效应，实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转型的目的。自 2002 年我国首只政府引导基金“中关村创业投资引导基金”成立至今，

3、中国的政府引导基金已走过 16 年历程。这种资金安排，在我国资本市场股权融资相对薄弱、新兴产业和科创企业融资需求难以得到满足的情况下，对产业升级和技术进步起到了很好的支持作用，推动了中国经济新动能的形成和发展。政府引导基金在股权投资中扮演了信用背书和推动研发创新的重 要角色，主要可分为 PPP 基金（政府和社会资本合作基金）、创业基金、产业基金以及其他基金，其中，产业基金在近几年得到极大发展。投资管理形式上，目前主要采用母基金+子基金的模式，并挑选出有经验的专业管理人负责子基金的日常运营。政府引导基金主要通过向子基金内其他有限合伙人（LP）转让以及 IPO 或并购这两种机制实现退出，目前还缺乏

4、对政府引导基金的绩效评价体系。政府引导基金在近几年呈现快速的增长态势，特别是在 2015 和2016 年，经济下行压力较大，货币政策相对宽松，财政政策比较积极，政府引导基金的新增数量和目标规模出现爆发式的增长。其中，2015年基金新增数量增幅高达280%，2016年新增数量继续上升达到571支，目标规模突破 5000 亿元大关，2017 年新增目标规模将近 5500 亿。截截至至 2018 年，政府引导基金历年新增年，政府引导基金历年新增数量累积超过数量累积超过 1900 支，支，目标规模目标规模累积累积超过超过 1.6 万亿人民币万亿人民币。政府引导基金参与投资的项目数量也迅速上升，从 20

5、12 年的 200 个上升到 2015 年超过 400 个，截至截至 2018 年，累年，累积投资项目积投资项目数量数量估计已超过估计已超过 2500 个。个。政府引导基金促进新兴产业发展，为科创板储备了大量优质科创企业。同时科创板与政府引导基金扶持科创企业的使命一脉相承，为科创企业的发展提供了连续支持。政府引导基金和科创板相辅相成并产生协同效应，协同服务国家创新驱动战略。但是，政府引导基金也存在着潜在的负面影响，一是几年后的集中退出需求可能对科创板形成冲击，根据我们初步测算，保守估计政府引保守估计政府引导基金在科创企业中的股权在导基金在科创企业中的股权在 2020-2022 年进入科创板后市

6、值将超过年进入科创板后市值将超过 3000 亿；亿；二是会成为地方债务问题的新风险点，三是在培育初创企业过程中存在一定的局限性。本文研究对政府引导基金的启示：一是政府引导基金在应对子基金设置更完善的绩效评价体系，以保证子基金对科创企业培育路径的前后一致性和连贯性。二是鼓励现存引导基金根据实际情况提前或延期退出，鼓励后续基金成立时设置更长的退出期。三是大力发展 PE 二级市场，让市场化资金承接前期政府出资的份额。通过本文研究，我们对科创板有以下三方面建议：一是上市条件方面，科创板的行业定位应具有产业方向的引导作用，需要及时动态调整行业范围，来积极引导创业者和股权投资者的方向，从而更好地服务国家创