绿色创新发展研究院：2023年中国煤炭资源型地区公正转型的政策着力点（6页）.pdf

1、 报告作者 杨鹂 绿色创新发展研究院 研究总监 邮箱： 免责申明 本报告内容和观点仅代表作者的个人理解和观点，旨在加强相关领域的讨论交流，不代表支持方、作者所属机构、调研专家学者的立场和观点。本报告内容采用数据和信息均来自公开的信息和渠道，我们力求准确和完整，但难免偶有疏漏，敬请谅解并指正。引用建议 杨鹂.2023.零碳录焦点议题：中国煤炭资源型地区公正转型的政策着力点.工作论文.北京:绿色创新发展研究院.Page|1 在“双碳”目标下，国内煤炭资源型地区转型是一个无法回避的复杂系统性工程，涉及经济、社会、能源和生态环境等多个维度。煤炭资源型地区应在经济高质量发展、社会民生保障、能源清洁安全、

2、生态文明建设四个维度下建立和完善公正转型的政策着力点，确保转型过程的安全、平稳，最终实现经济社会的高质量发展和共同富裕。经济高质量发展 推动地区产业结构多元化，提高经济韧性是煤炭资源型公正转型关注的重要领域。煤炭资源型地区产业结构过度依赖煤炭行业，煤炭行业与其他部门关联度低，导致地区经济韧性不强。例如，山西作为典型的煤炭资源型地区，一直以来经济发展受困于呈现“煤价起-煤炭行业兴-经济发展不快；煤价跌-煤炭行业困-经济发展放缓”的周期性循环。笔者根据山西 2017 年投入产出表计算，山西煤炭开采行业占工业增加值比重超过 40%，但是煤炭开采产业在地区国民经济体系中的影响力系数和感应度系数分别位居

3、 42 个部门的第 24 位和 37 位。煤炭资源型地区保持经济韧性需要加快推进目前作为支柱产业的煤炭行业与未来作为主导产业的绿色低碳产业之间接续替代。地区经济发展依托当地土地、能源资源等优势基础上，依据产业演进的基本规律和未来趋势，推动本地区产业绿色低碳转型。从国内外经验来看，煤炭资源型地区产业绿色低碳转型通常采取“两手抓”战略。一是现有煤炭行业智能化绿色化转型。对于存量煤矿产能，要向绿色化、智能化、无人化、集约化、柔性化方向深度改造，从劳动密集型向技术、资本密集型转型升级。根据本地区煤炭资源种类，推动煤炭行业产业链升级，从原材料开采和加工行业发展煤电一体化、现代煤化工、煤基材料、高端设备制

4、造业等，延长产业链和价值链。二是依托煤炭行业的资源优势以及国家和地方政策优势和市场环境，积极培育和发展与煤炭行业融合共生的可再生能源、绿色低碳产业。对于废弃矿区，依靠自身拥有的采煤沉陷区、废弃煤矿巷道等土地资源，积极开发风电、光伏发电、蓄水储能等新能源产业，以及提前布局新型储能、氢能等产业的研发和试点。Page|2 社会民生保障 如何稳定和促进就业，改善生活水平是煤炭资源型地区公正转型最为核心的政策着力点。强化民生与就业保障，应构建和完善由政府、企业和员工参与的多层级社会保障和就业支撑体系，有效消除煤炭资源型地区低碳转型导致被影响的群体或弱势群体面临的就业机会少和返贫的风险，实现共享发展。煤炭

5、化解过剩产能的结构性调整减少了相关行业的就业岗位，安置转产职工、就地消化和转移就业过程是否顺利直接影响到煤炭行业转型进程和社会稳定。根据“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目发布的供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的转型公正研究报告，煤炭资源型地区都提出了职工安置策略，包括内部转岗、内部退养、补偿下岗、帮扶再就业四大职工分流安置方案。但是，研究也认为以企业为主导的就业安置普遍存在内退人员的工资标准不统一、安置职工办法缺乏可持续性、缺少有关职工子女就业安置办法、缺乏有效的职工多技能复合型人才培训机制、支持稳岗转岗的有效就业保险政策等宏观统筹协调机制等问题及挑战，导致安置效果不佳或缺乏可持

6、续性。煤炭资源型地区需要在能源安全和绿色低碳之中寻找平衡点，各级政府应当将本地区和煤炭行业易受影响人群的民生和就业保障情况纳入到宏观社会经济发展监测和评估体系。中央政府及煤炭消费重点地区和行业应建立相应的煤炭地区转型支持平台，对出现经济增长缓慢和财政收入无法有效保障当地煤炭职工就业和福利水平的煤炭资源型地区提供必要资金和特殊政策支持。各级政府应加大对煤炭资源型地区民生和就业的政策扶持力度，建立有利于劳动力流动和灵活就业的社保制度。煤炭行业和企业制定转型方案应将如何确保员工安置和福利保障可持续性作为前置性条件，同时，职工应积极参与各类职业技能培训，转变就业观点，灵活就业。能源清洁安全 大多数煤炭