上海交通大学：2020年集体建设用地建租赁房试点改革的历史回顾现状梳理与对策建议报告（40页）.pdf

1、1 SJTUSJTU 住房政策观察住房政策观察 No.No.6 6(2020(2020 年第年第 6 6 期期)集体建设用地建租赁房集体建设用地建租赁房试点改革试点改革的的历史回顾、历史回顾、现状梳理现状梳理与与对策建议对策建议 上海交通大学住房与城乡建设研究中心 执笔人：陈杰、陈开洋 2020年 12月 20 日 利用集体（经营性）建设用地建租赁住房的政策探索是近年来我国土地利用制度中引人注目的一项政策创新。这项政策的出台，被各界广泛认为，既有增加城市租赁住房供给、降低新市民租房压力的出发点，又有增加农民财产性收入、助力农村分享城市发展红利的目标，并起到探索推进农村土地制度改革、促进城乡融合

2、发展的作用。2020 年 11 月 3 日发布的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议专门提到“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”，2020 年 12 月 18 日闭幕的中央经济工作会议也提及“探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房”，这使该政策探索引发社会高度关注。这项政策的起源则可以追溯到至少 2009-2010 年在上海和北京的相关试点。2017 年起，在原国土资源部组织下，全国先后有两批共 18 个城市进行了利用集体建设用地建租赁住房的正式试点。根据这轮试点的方案要求，在 2020 年年底之前，试点城市所在的省级国土资源

3、主管部门和住房城乡建设主管部门就要形成总结评估报告上报自然资源部和住建部。上海交通大学住房与城乡建设研究中心高度关注利用集体建设用地建租赁住房的政策探索，组织团队对该政策进行了集中研究，将推出系列专题报告。中心团队在 2020 年 12 月 16 日发布的SJTU 住房政策观察第 5 期“利用集体建设用地建利用集体建设用地建设租赁住房试点城市实施方案的文本比较设租赁住房试点城市实施方案的文本比较”，重点对 2017-2020 这轮试点政策的演变过程进行梳理，对试点城市的试点实施方案特点进行整理和比较。本期报告则在更大的历史维度和更高层面的制度框架中进行政策梳理，并结合公开报道材料与调研所获得各

4、地实践案例，进行经验介绍与探讨，以期为政府相关部门和相关研究者提供资料参考。限于人力与资源有限，不足和错误之处，敬请来信指正。2 目录 一、政策时间线.3 二、制度背景与预期影响.6（一）农村集体建设用地改革.6（二）农村集体建设经营性用地规模与来源.10（三）农村集体建设经营性用地入市的意义.11 三、各地的进展.13（一）北京市的进展.13（二）南京市的进展.20（三）杭州市的进展.21（四）合肥市的进展.22（五）广州市的进展.23（六）武汉市的进展.24（七）上海市的案例.25（八）主要城市总结.29 四、难点分析、调研反馈与政策建议.30（一）法律障碍与实践难点.30（二）调研反馈的

5、补充信息.33（三）解决思路与对策建议.34 报告团队.37 参考文献.37 后记.38 3 一、一、政策时间线政策时间线 2009 年 8 月 12 日，上海市政府办公厅转发了该市住房保障和房屋管理局等六部门所联合制定的关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见（沪府办发200930 号），提出要按照“政府引导、规范运作，只租不售、封闭运行”的要求，规范农村集体建设用地建设市场租赁房。2010 年 11 月，时任北京市副市长陈刚在北京市十三届人大常委会第二十一次会议上表示，北京在集体土地上试点建设租赁住房方案已获市政府批准，并准备向国土部申报试点。2010 年 12 月，北京昌平区北七家镇海鶄落

6、村集体建设用地建租赁房开工，成为北京市政府允许下的首个集体用地建租房开工项目。2011 年 5 月，国土部发出关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知（国土资电发201153 号）提出，“严禁擅自利用农村集体建设用地兴建公共租赁住房。对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁房”。2011年9月，国土部以函复北京和上海的形