1、 伦敦经济月刊（2013 年 1月）2013 年 1 月 18 日 中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 国际金融评论 国别/地区观察 作 者：梁 斯 中国银行研究院 电 话：010 6659 4084 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 李佩珈 联系人：王 静 刘佩忠 电 话：010 6659 6623 对外公开 全辖传阅 内参材料 2023 年 6 月 13 日 2023 年第 30 期（总第 485 期）我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议 城投平台是具有中国特色的融资制度创新，在支持地方基础设施建设、加快推动城镇化等方面起到了重要作用。但在地方收支压力增

2、大背景下，不少城投平台相继出现了债务风险问题，经营压力明显增大。本文对城投平台的经营现状进行解构后发现，城投平台的负债规模出现持续扩大。在资金周转能力下降的同时，城投平台的债务到期规模保持在较高水平，且盈利能力、偿债能力在持续走弱，融资难度上升。通过对城投平台的综合财务情况进行预警分析后发现，财务风险较大的城投平台数量在不断增多，部分平台存在财务危机的可能性，需要积极采取措施进行应对。围绕城投平台的处置，建议分三步走：一是在新的历史阶段下，需要进一步明确城投平台的职责定位；二是全面摸排城投平台的资产及其商业属性，掌握城投平台的资产运营现状；三是针对不同类型城投平台，分门别类进行规范化处置。研究

3、院 宏观观察 2023 年第 30 期（总第 485 期）1 我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议 城投平台是我国城镇化加速建设背景下的产物，其承担了不少基础设施建设投资任务，在地方城市建设中发挥着举足轻重的作用，是地方政府功能的进一步延伸。但近年来，随着地方政府债务形势日益严峻，作为隐性债务主要表现形式的城投平台成为整治重点。因此，既要看到其在经济快速发展中发挥的作用，也要充分认识到其对经济金融稳定的潜在负面影响。一、城投平台的发展轨迹及监管政策回顾 金融危机爆发后，城投平台进入快速发展期。城投平台最早出现于 20 世纪 90 年代（1992 年,上海市城市建设投资开发总公司成立，为首

4、家城投平台），但真正开始大规模发展是在 2008 年后。为应对 2008 年全球金融危机的负面冲击，我国推出了四万亿元的财政刺激计划。其中，1.18 万亿元由中央负担，剩余 2.82 万亿元由地方筹集配套资金。但地方政府受制于旧预算法、担保法及贷款通则等规定限制，无法直接举债筹集资金。为推动项目更好落地，人民银行、原银监会等监管部门联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发200992 号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2009 年 10 月，财政部下发关于加快落实中央扩大内

5、需投资项目地方配套资金等有关问题的通知（财建2009631 号），进一步明确了地方政府配套资金可利用政府融资平台筹措。在政策鼓励下，各地城投平台开始大规模成立，并进入加速扩张期。2009 年，城投债发行规模达到 4304.9 亿元，同比增幅达 274.3%。在城投平台加速扩张的同时，违规融资等问题也开始逐步显现。在城投平台发展高歌猛进的同时，出现了不少违规融资的现象。例如，地方政府采取变相担保的方式为城投平台提供担保、一些金融机构对城投平台的贷款管理不到位等。为此，2010 年6 月，国务院开始部署针对城投平台监管的政策框架，并随之发布了一系列针对平台信贷的措施，重点整治平台贷款。2 2023

6、 年第 30 期（总第 485 期）在贷款渠道受限情况下，城投平台开始大规模转向非标、债券等融资渠道。本轮监管主要针对贷款，并未针对其他渠道出台相应的规范性措施。但与此同时，政策层面仍积极支持基础设施、保障房建设、棚户区改造等。一方面，这一阶段针对城投平台的监管“重堵不重疏”，主要目的是压降城投平台来自银行的资金规模。在监管趋严影响下，地方政府负有偿还责任债务构成中，商业银行贷款的比重由 2010 年的74.8%降至 2013 年的 50.8%。另一方面，由于银行贷款资金来源受到限制，城投平台开始积极拓展其他融资渠道支持地方政府项目建设。城投平台债券融资规模大幅上升。2010-2013年城投债