1、 1 2025 年 10 月 市市场场机制机制与与政策目政策目标标的的协协同同：美美国国可再生能源可再生能源证书证书体系体系对对中中国绿国绿色色电电力力证书证书体系的体系的启启示示 摘要摘要 中国的绿色电力证书（绿证）已成为其电力行业现代化和可再生能源治理的重要制度。自 2023 年以来，中国已经明确将绿证作为完成各省的可再生能源消纳权重目标（省级可再生能源目标）的主要考核方式。然而，绿证在省级可再生能源目标考核中如何认定和核算仍存在衔接难题。本政策综述借鉴美国可再生能源证书（Renewable Energy Credit/Certificate）及其追踪体系在支持州级可再生能源配额制（Ren

2、ewable Portfolio Standard）中的经验，分析其制度设计与案例，总结在明晰机构职责、建立标准化追踪体系、拓展绿证功能等方面的经验，以期为中国绿证体系的完善提供参考，助力建立统一、可靠且功能完善的全国绿证体系。致致谢谢 本报告以及相关分析由加州大学伯克利分校加州-中国气候研究院主导完成。2 1.1.中中国绿国绿色色电电力力证书证书的演的演进与进与挑挑战战 中国于 2017 年启动绿证制度。1 其中，每张绿证代表 1 兆瓦时的可再生能源发电，包括风能、太阳能、水电、生物质能、地热能和海洋能等。2自制度启动以来，绿证逐渐成为中国电力体制改革的重要组成部分，并在“十四五”现代能源体

3、系规划中被明确强化。3目前，绿证已与各省的可再生能源目标直接挂钩。4然而，在如何通过绿证核算省级可再生能源目标的完成情况上仍存在衔接障碍。美国在建立可再生能源证书追踪体系并将其纳入州级可再生能源配额制度方面的经验，为中国优化绿证制度设计提供了有益借鉴。1.1.中国绿证制度的演进 与美国通过州级强制性可再生能源配额促进新能源建设不同，中国的绿证制度是在其已成为全球最大可再生能源发电国后推出的。5美国的可再生能源配额强为可再生能源证书提供采购的需求，即要求供电企业必须购买可再生能源证书以履行义务。然而，中国的绿证制度最初为自愿机制，主要作为上网电价补贴的替代方案，即出售绿证的可再生能源企业放需弃相

4、应的补贴。6因此，2017-2020 年期间，中国绿证交易规模极小:在约 3 亿张签发证书中仅约 4300 张（约 0.1%）被购买，主要原因在于缺乏强制性采购要求。7 为扭转这一局面，国家发展改革委与国家能源局逐步取消补贴政策，8规定自 2023 年 1 月 1日起并网的新项目必须签发绿证。9同时，各省可再生能源目标，10明确要求各个省的电力消费中应有一定比例来自可再生能源，规定省级能源主管部门及重点用能企业可通过绿证证明履行义务。11 1.2.绿证与省级可再生能源消纳权重制度的衔接与挑战 1 国家发展和改革委员会，国家能源局和财政部（2017）2 国家能源局（2024）3 国家发展和改革委

5、员会和国家能源局（2022）4 国家发展和改革委员会，国家能源局和财政部（2023）5 Anders Hove 和 Gary Sipeng Xie(2023).6 随着可再生能源技术成本的迅速下降，中国可再生能源装机容量的扩张主要由上网电价政策推动。然而，这一机制也带来了政府对可再生能源项目补贴资金短缺的问题：由于固定电价水平滞后于可再生能源成本的下降，装机规模的扩张很快就超出了政府设定的目标。见国家发展和改革委员会，国家能源局和财政部（2017）7 Anders Hove 和 Gary Sipeng Xie(2023)8 国家发展和改革委员会和国家能源局（2019a）9 国家能源局(2025

6、a)10 国家发展和改革委员会和国家能源局(2024);国家发展和改革委员会和国家能源局(2023);国家发展和改革委员会和国家能源局(2019b).11 国家发展和改革委员会和国家能源局(2019b);国家发展和改革委员会和国家能源局(2024).3 自 2023 年起，中国强化了绿证与省级可再生能源目标之间的关联。12此前，多数企业可通过直接消费可再生电力完成目标，无需使用绿证。13最新政策强调以绿证为基础的履约机制，14即各省的责任主体通过绿证来证明其用电中一定比例来自可再生能源，其总量计入年度目标，从而实现绿证体系与省级履约体系的衔接。15然而实施中仍存在三方面挑战：职责协调不足：国家